香港赛马会六合彩龙太子:英國外交形勢分析

《英國發展報告2017-2018》 | 作者: 崔洪建 | 時間: 2019-01-24 | 責編: 龔婷
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赛马会看图找生肖 www.svtng.icu        20173月脫歐談判正式啟動后,英國外交進入了落實全球英國”構想并服務于脫歐進程的新階段。落實有關政策宣示、積極參與歐洲事務以塑造英歐新關系、應對大國博弈以鞏固其地位、介入地區熱點并拓展全球外交布局等,成為英國外交在這一新階段開端的主要表現。


一、落實“全球英國”構想

(一)細化并落實政策宣示

       在2017年1月發表“脫歐方案”演講并正式提出“全球英國”的外交構想一年之后,特雷莎·梅首相在2018年2月的慕尼黑安全會議上進一步闡述其構想。從應對全球安全變化入手,梅在演講中主要圍繞加強歐洲內外反恐合作來論證英歐、歐美安全合作的必要性,聲明英國將堅持歐洲安全的“無條件承諾”,其目的在于游說歐盟從“共同安全利益和價值觀”出發,在英國脫歐后共同維護英歐“安全共同體”。[1]因此,當前“全球英國”外交構想的主要目標是服務于脫歐的政治進程并重新構建英歐外交和安全關系。

       為推動“全球英國”構想成為朝野共識并加以落實,英國外交部應詢于2018年2月向議會下院外委會提交了名為“英國外交政策如何應對更具挑戰性的全球環境”的備忘錄,較為全面地闡述了“全球英國”的具體含義、主要目標和各項舉措,指出“‘全球英國’是英國決心適應變化、繼續成為全球外交成功參與者的核心概念。它表明英國將繼續保持開放、包容和外向,堅持自由貿易和自身的利益和價值觀,并堅定地提高國際地位和影響力”。因此“全球英國”在外交領域的主要目標是“擴展存在、提升影響和增強能力”。為此英國要在現有雙邊、地區和全球的關系、機構網絡中挖掘資源,為其外交、防務、發展和貿易提供保障。備忘錄還羅列了英國對美、歐、俄、印太、非洲、中東北非以及拉美等國和地區的外交目標,以及在多邊和全球議題、人權和發展事務以及數字、網絡安全領域的政策方向。[2]備忘錄成為今后一段時期“全球英國”構想在外交領域的行動指南。

(二)增設駐外機構以擴展全球存在

       英國政府意識到“一旦離開歐盟,英國與世界互動的一些因素將會改變。雖然英國將失去作為歐盟成員的一些優勢因素,但也將獲得更大的行動靈活性,外交政策能力的提升將確保英國成為主要全球行為體”。[3]因此為因應脫歐后形勢、確保其全球存在并提升外交能力,英國政府通過增設和調整駐外機構進行提前布局,成為落實“全球英國”構想的具體舉措之一。2018年3月,外交大臣約翰遜宣布英國將在未來兩年內新增至少250個外交崗位、新建10個駐外使團,并稱此舉將使英國成為駐外機構網絡最龐大的歐洲國家,體現了“‘全球英國’的雄心”。[4]僅一個月后,約翰遜又宣布將通過在英聯邦國家新開設9個駐外機構來拓展其海外網絡,并稱這些新增機構所在地區“將為脫歐后的英國經濟提供巨大潛力和機遇并密切英聯邦大家庭的關系”[5] 。從英國新增機構和人員的方向來看,應對脫歐事務和覆蓋英聯邦國家是其主要考慮:在計劃新增的250個外交崗位中,歐洲國家就占50個,而在英聯邦國家的新設機構則主要集中在非洲、加勒比和南太平洋地區的一些英國此前并不重視的小國。[6]此外,為確保脫歐后在全球的經濟存在并開展經濟外交,英國國際貿易部于2017年底宣布設立名為“不列顛貿易委員會(HMTC)”的新機構,代表政府在非洲、亞太、中國、東歐中亞、歐洲、拉美、中東、北美以及南亞等世界九大主要市場執行海外貿易和內外直接投資等政策。[7]

(三)更新安全理念、推進能力建設

       英國政府落實“全球英國”構想的另一重大舉措,是借其國家安全委員會推出《國家安全能力評估》報告來更新其安全理念并增進能力建設。報告的核心內容是提出“聚合理念”(Fusion Doctrine)作為新的安全原則,即英國將在國家安全委員會框架下,充分發揮其安全、經濟和軟實力的合成效應,來改善安全環境并促進其國家利益。在此理念下,英國將提升軍備并實現“軍事現代化”、實施新的先發制人式的反恐戰略,并在網絡安全、打擊有組織犯罪、維護邊境安全和周邊穩定、確保經濟安全等領域運用綜合手段并加強部門協調。[8]


二、積極參與歐洲事務

(一)定義英歐關系“新時代”

       妥善處理與歐盟的“舊情”并塑造英歐新型關系,是英國外交應對脫歐進程并實現“全球英國”構想的起點。英國希望在外交上重新定義英歐關系并在歐洲事務中繼續發揮作用,這既有為在脫歐談判中對歐盟形成牽制的考慮,也是其著眼于未來英歐關系的提前布局。在脫歐談判舉步維艱之時,梅首相于2017年9月在佛羅倫薩發表題為“英歐合作與伙伴關系的新時代”的長篇演說,試圖說服歐盟在談判中“開啟新思維”并著眼于英歐關系的長遠發展。梅將未來英歐關系定義為“更強大的朋友和新型、深入和特殊的伙伴”,并從經濟和安全兩個維度加以闡述,即在經濟上建立一種超越歐洲經濟區模式和歐盟—加拿大自貿協定模式的“更好、更密切的關系”,在安全上保持現有合作并尋求在歐洲外交安全事務中發揮更大作用。梅試圖定義未來英歐關系的目的是為了打破脫歐談判僵局、擺脫英方的不利地位,同時也表明英國外交已開始塑造其“歐盟伙伴”的身份,并逐漸將歐洲事務由一體化框架納入正常的外交框架。[9]

(二)塑造英歐外交安全關系

       出于應對脫歐談判和塑造未來英歐關系的雙重考慮,英國開始在歐洲范圍內積極活動,為未來英歐關系布局。其主要方向包括:

       1.尋求與歐盟主要國家的外交協調與安全合作。梅在慕尼黑安全會議前夕會晤德國首相默克爾,就外交安全政策交換意見,并在聯合記者會上強調英德之間建立在共同歷史、價值觀和文化基礎之上、并在北約、七國集團及二十國集團等框架內得以體現的“關鍵伙伴和強大聯盟”關系,得到德方積極的回應。[10]在對待脫歐問題上態度更強硬的法國時,英國則為其關切提供切實幫助。[11]在2018年1月的英法峰會上,梅承諾英國空軍將在馬里部署三架直升機來為法國反恐行動提供支持。英國提升與波蘭的安全合作更能體現其應對談判和塑造未來關系的對歐外交目標。英國利用波蘭對俄羅斯威脅關切上升并欲在歐盟發揮更大作用的心理,以安全合作為抓手迅速密切了兩國關系。2017年12月到2018年6月短短半年中,英波達成網絡合作、防務安全合作協定,英外交、國防大臣還同時訪波加強外交安全協調。[12]

       2.介入歐洲熱點問題,提升存在感并發揮作用。英國利用主辦“烏克蘭改革會議”的機會,加強了在烏克蘭問題上的介入,除體現其存在感和影響力外,也表明其落實“歐盟伙伴”的姿態。[13]隨著近兩年來歐盟向西巴爾干地區擴張加速,中東歐和巴爾干地區成為英國對歐外交的重點方向。除主辦西巴爾干國家峰會外,外交大臣約翰遜還于2017年9月梅在佛羅倫薩演講后遍訪捷克、羅馬尼亞和斯洛伐克等國,并邀請中東歐八國外長訪英,爭取各國對英國脫歐談判立場的理解和支持,并著眼于未來與各國新型關系的構建。[14]


三、應對大國博弈

       在國際局勢尤其是大國關系急劇變化的背景下,英國極力保持其與美、俄等大國進行博弈的能力和空間,其主要應對是維持“英美特殊關系”、對美關系以羈縻利用為主;與俄激烈斗法但又避免緊張升級和關系徹底破裂。

(一)對美加以羈縻利用

       英國脫歐和美國特朗普政府的對外政策是影響當前英美關系的主要因素。為確保其脫歐后的經貿、安全利益和影響力,英國極力維系與美國“特殊關系”,希望美國能在自貿談判等重大關切上給予支持,同時繼續在美歐之間發揮“橋梁”作用。因此即便英美在眾多國際事務上產生分歧,英國也盡量避免刺激美國,同時在安全、經貿和科技等領域加強與美合作,并在對俄關系和地區熱點問題上積極配合美國政策。在應對美國對歐洲開征鋼鋁關稅、退出伊核協議和聯合國人權理事會等問題上,盡管英國在歐盟壓力下與其保持一致,但官方避免對美進行直接公開指責,僅對美行為表示“遺憾”,甚至還出現立場搖擺。[15]而在加大制裁俄羅斯和軍事打擊敘利亞等問題上,英美則保持了高度的步調一致和相互配合。[16]在雙邊層面,英國政府向議會提交“英美科技合作協定”并更新了英美“防務貿易合作條約”,進一步密切了英美關系。[17]

(二)與俄激烈斗法但避免局勢升級

       2017年底英國外交大臣約翰遜訪俄未能緩和英俄關系,顯示出雙方裂隙已深,這成為2018年3月發生并仍未平息的英俄“間諜門”事件的根源。自事件發生后,英國迅速做出外交反應,不僅與俄進行直接交涉,還迅速動用其外交資源,分別在禁止化學武器組織、北約、歐盟、七國集團、聯合國安理會等機構內對俄展開外交攻勢,促使各方作出對俄不利的表態。在缺乏直接、可信證據的情況下,英國利用“間諜門”事件在西方國家組成了對俄“統一戰線”,給俄羅斯帶來巨大的外交壓力,一定程度上緩解了一度緊張的歐美關系,并為美國加大對俄制裁制造了借口?!凹淶擰筆奔涑晌雅繁塵跋掠⒐悶渥酆鮮侄尾斡氪蠊┺牡牡湫桶咐?。但在權衡局勢并把握主動權的考慮下,英國始終將“間諜門”事件控制在外交博弈的范圍內:盡管控訴俄方行為是“侵略”,其在北約框架內也未主動提出啟動集體防御的第五條款,而是局限于集體磋商的第六條款。[18]在脫歐成為英國內政外交頭等大事以及大國關系急劇變化的背景下,既通過與俄斗法顯示其外交能力又避免與俄羅斯關系的全面破裂符合英國利益。


四、介入地區熱點、拓展全球布局

       在原有外交傳統和政策慣性基礎上,為落實“全球英國”目標,英國保持并加大了對地區熱點問題的介入。在介入地區事務的同時,英國在其海外領地和英聯邦體系兩個范圍內拓展其全球外交布局,亞太、拉美和非洲地區成為其重點方向。

(一)介入地區熱點問題

       在核不擴散問題上,英國保持了對伊核、朝核問題的關注和介入。尤其在伊核問題上,因其涉及英美、英歐關系以及中東地區格局,英國政府先后分析并發布了專項報告,并派官員出訪沙特、阿聯酋等國展開斡旋。在亞洲和中東,英國介入緬甸羅新亞人問題和也門局勢,外交大臣約翰遜還以此為名出訪緬甸、孟加拉和中東,并聯合美國、沙特和阿聯酋就也門局勢發表聯合聲明。[19]在非洲,南蘇丹事務是英國介入的重點,英、美和挪威組成的“三駕馬車”聯合歐盟于2017年7月發表聯合聲明。[20]從介入地區熱點的方向和方式可以看出,英國盡力確保其在地區熱點中“不缺席”,并根據事態及自身影響范圍來采取或自主或聯合的靈活介入方式。

(二)拓展全球外交布局

       為落實“全球英國”目標,英國對其海外領地和英聯邦體系給予了極大的重視,動作頻頻,試圖在此范圍內拓展全球外交布局。2017年12月,英國召集其海外領地負責人舉行“聯合部長理事會”并發表聯合公報,不僅就脫歐問題“統一思想”,并重申英國與各領地之間的“憲法關系”。[21]2018年4月,英國舉行英聯邦國家首腦會議,有46國領導人及50名部長級官員出席,極力營造擁有24億人口的英聯邦大家庭形象,以此顯示脫歐后英國外交的“巨大機遇”。[22]

       與其海外領地和英聯邦體系相交織的亞太、拉美和非洲地區成為英國拓展全球布局的重點區域。亞太地區的中、日、印及澳、新是英國的外交重點,特雷莎·梅首相實現了對日、中首訪,英日部長級“2+2”磋商持續,安全合作有所提升。印度總理莫迪訪英,雙方發表聯合聲明及相關技術、貿易和投資的系列備忘錄及協定。[23]為體現其對印度的重視,英國政府在在其“國家安全戰略評估報告”中首次使用“印太”取代“亞太”概念。英國還進一步密切與澳、新在外交安全領域的合作。英國影響力趨于沒落的拉美和非洲地區在“全球英國”視野下重獲重視。外交大臣約翰遜借出席G20外長會議期間出訪拉美三國后撰文稱,“英國長期忽視拉美但脫歐將改變這一狀況”。[24]梅首相于2018年8月出訪南非、尼日利亞和肯尼亞三國,實現了英國領導人五年來對非洲首訪,其投資承諾體現出其“重返非洲”的意圖。此外,英國在時隔五年后于2018年4月發布“北極政策更新文件”,表現出在脫歐之后建立獨立的北極政策框架的強烈意愿。[25]

 



[1] PM speech at Munich Security Conference: 17 February 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-munich-security-conference-17-february-2018.

[2] How UK foreign policy responds to an ever more challenging global environment, February 2018 memorandum for the International Relations Committee. 英國議會網站。//data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/international-relations-committee/foreign-policy-in-changed-world-conditions/written/79900.html.

[3] 同注2。

[4] Foreign Secretary announces 250 new diplomatic roles and ten new sovereign missions overseas, Published 21 March 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-announces-250-new-diplomatic-roles-and-ten-new-sovereign-missions-overseas.

[5] Foreign Secretary expands UK Commonwealth diplomatic network, Published 19 April 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-expands-uk-commonwealth-diplomatic-network.

[6] 英國新設駐外機構的9國為:非洲:萊索托、斯威士蘭;加勒比地區:巴哈馬、安提瓜和巴布達、格林納達、圣文森特和格林納丁斯;南太平洋:薩摩亞、湯加、瓦魯阿圖。

[7] International Trade Secretary announces new roles to boost trade around the globe, Published 27 November 2017.  英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/international-trade-secretary-announces-new-roles-to-boost-trade-around-the-globe.

[8] National Security Capability Review (NSCR), Published 28 March 2018. 英國政府網站。https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf.

[9] PM's Florence speech: a new era of cooperation and partnership between the UK and the EU. 22 September, 2017. 英國外交部網站。https://www.gov.uk/government/speeches/pms-florence-speech-a-new-era-of-cooperation-and-partnership-between-the-uk-and-the-eu

[10] PM press conference with Chancellor Merkel: 16 February 2018, Published 16 February 2018. 英國外交部網站。https://www.gov.uk/government/speeches/pm-press-conference-with-chancellor-merkel-16-february-2018.

[11] UK to step up French operations in Africa as PM and President Macron meet for UK-France Summit, Published 18 January 2018. 英國外交部網站。https://www.gov.uk/government/news/uk-to-step-up-french-operations-in-africa-as-pm-and-president-macron-meet-for-uk-france-summit.

[12] UK/Poland: Treaty on Defence and Security Cooperation, Presented to Parliament May 2018. https://www.gov.uk/government/publications/cs-poland-no12018-ukpoland-treaty-on-defence-and-security-cooperation. Press Release: UK-Poland security ties strengthened, Published 21 June 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/press-release-uk-poland-security-ties-strengthened.

[13] UK and Ukraine co-host international conference to support a prosperous future for Ukraine, Published 6 July 2017. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/pm-meeting-with-ukrainian-prime-minister-groysman-5-july-2017.

[14] Foreign Secretary to visit Czech Republic, Romania and Slovakia, Published 25 September 2017. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-to-visit-czech-republic-romania-and-slovakia. Foreign Secretary hosts talks with European foreign ministers, Published 15 October 2017. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-hosts-talks-with-european-foreign-ministers.

PM welcomes Western Balkans Heads of Government to London, Published 26 February 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/news/pm-welcomes-western-balkans-heads-of-government-to-london.

[15] Boris Johnson: US Human Rights Council withdrawal is regrettable, Published 19 June 2018. https://www.gov.uk/government/news/boris-johnson-us-human-rights-council-withdrawal-is-regrettable

Foreign Secretary's statement on the Iran nuclear deal, 9 May 2018. 英國外交部網站。https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-statement-on-the-iran-nuclear-deal.

[16] Airstrikes show we stand up for principle and civilised values: article by Boris Johnson, Published 15 April 2018.  英國政府網站。https://www.gov.uk/government/speeches/airstrikes-show-we-stand-up-for-principle-and-civilised-values-article-by-boris-johnson.

[17] UK/USA: Agreement on Scientific and Technological Cooperation, Presented to Parliament November 2017. Published 30 November 2017. https://www.gov.uk/government/publications/ts-no252017-ukusa-agreement-on-scientific-and-technological-cooperation. The UK-US Defense Trade Cooperation Treaty, Published 22 May 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-us-defense-trade-cooperation-treaty.

[18] Putin’s sinister threats and lies extend far beyond his own country: article by Boris Johnson, Published 20 March 2018. 英國政府網站。https://www.gov.uk/government/speeches/putins-sinister-threats-and-lies-extend-far-beyond-his-own-country-article-by-boris-johnson.

Foreign Secretary's keynote speech at chemical weapons conference, Published 22 May 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-keynote-speech-at-chemical-weapons-conference.

[19] Joint Statement on Yemen by the UK, UAE, Saudi Arabia and USA. Published 12 December 2017. https://www.gov.uk/government/news/joint-statement-on-yemen-by-the-uk-uae-saudi-arabia-and-usa.

[20] Troika and EU Joint Statement on South Sudan, Published 20 July 2017. https://www.gov.uk/government/news/troika-and-eu-joint-statement-on-south-sudan.

[21] Overseas Territories Joint Ministerial Council: 2017 communique. Published 1 December 2017. https://www.gov.uk/government/publications/overseas-territories-joint-ministerial-council-2017-communique.

[22] PM's words at opening of Commonwealth Heads of Government Meeting on 19 April 2018, Published 19 April 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/pms-words-at-opening-of-commonwealth-heads-of-government-meeting-on-19-april-2018.

Commonwealth has key role to play in the bright future for Britain: article by Boris Johnson, Published 12 March 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/commonwealth-has-key-role-to-play-in-the-bright-future-for-britain-article-by-boris-johnson.

[23] UK - India joint statement: shared values, global capability, Published 18 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability.

UK and India: MoUs and agreements, 18 April 2018, Published 18 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/uk-and-india-mous-and-agreements.

[24] We have neglected Latin America's realms of gold for too long - Brexit can change that: article by Boris Johnson, Published 28 May 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/we-have-neglected-latin-americas-realms-of-gold-for-too-long-brexit-can-change-that-article-by-boris-johnson.

[25] Beyond the ice: UK policy towards the Arctic, Published 4 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.


      (來源:《英國發展報告2017-2018》,社會科學文獻出版社2018年12月版


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